21深度｜央行分支機構改革40年

21金融街楊志錦,邊萬莉 2023-08-18 11:01

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視頻丨人民銀行分支機構舉行掛牌儀式 恢復省級分行制度中國人民銀行深圳市分行正式掛牌，南財記者現(xiàn)場直擊！

21世紀經濟報道記者楊志錦  邊萬莉  北京、上海報道  

8月18日，中國人民銀行31個省（自治區(qū)、直轄市）分行，深圳、大連、寧波、青島、廈門5個計劃單列市分行和317個地（市）分行掛牌。同步，中國人民銀行各分行加掛國家外匯管理局分局牌子，各省、自治區(qū)分行加掛分行營業(yè)管理部牌子。

自此，人民銀行正式恢復省分行制度。

回頭來看，自1983年國務院確定由人民銀行專門行使中央銀行職能至今已40年，其間人民銀行分支機構經歷了一系列變遷。上世紀八九十年代一直在探討跨行政區(qū)設置央行分支機構的路徑，最終在1998年組建了九個大區(qū)分行。2004年后，省會城市中心支行的職能陸續(xù)增加，近年和原省級分行已然無異。

記者了解到，當年設立大區(qū)分行旨在減少地方對金融的不當干預，也有利于中央銀行履行貨幣政策職能、維護金融監(jiān)管的公正性。但隨著地方領導干部金融理念的進步、商業(yè)銀行自主性增強、市場化法治化營商環(huán)境的形成，設置大區(qū)分行的必要性明顯減弱。

與此同時，大區(qū)分行也顯現(xiàn)出一些不適應，如與省級政府主管經濟的基本格局不適應、與地方黨政對金融風險處置承擔屬地責任的要求不適應。在此背景下，成立省級分行，可以與地方黨政負責的經濟金融工作更好銜接，形成中央與地方相互協(xié)調配合的工作合力。

省級分行掛牌也是落實《黨和國家機構改革方案》的重要舉措。改革方案提出，統(tǒng)籌推進人民銀行分支機構改革，按行政區(qū)劃設置人民銀行省級分行，不再保留縣支行，職能上收至地（市）分行。此外，將央行對金融控股公司等金融集團的日常監(jiān)管職責、有關金融消費者保護職責劃入新成立的國家金融監(jiān)管總局。

此番改革后，央行將形成總行—省級分行—地市分行三級管理體制，專注于貨幣政策制定與執(zhí)行、宏觀審慎管理、金融穩(wěn)定等職能。“此次改革的實質是剝離人民銀行的非核心職責，是建設現(xiàn)代中央銀行制度的重要舉措?！毕嚓P人士表示，“人民銀行作為中央銀行的職能并沒有削弱，中央銀行的宏觀定位反而更加清晰，職能更加純粹，履職更加精準?！?/span>

大區(qū)行的設立及調整

人民銀行歷史悠久，至今已75載。1948年12月1日，中國人民銀行在河北省石家莊市宣布成立。在此后相當長的時間內，我國銀行業(yè)實行“大一統(tǒng)”的管理體制，人民銀行既行使中央銀行職能，又辦理具體的商業(yè)銀行業(yè)務。

1983年9月國務院作出決定，由人民銀行專門行使中央銀行的職能。時值改革開放初期，地方政府發(fā)展經濟的意愿十分強烈，往往要求金融部門給予當?shù)剌^多的傾斜。這容易與中央銀行的監(jiān)管要求發(fā)生沖突，給宏觀調控帶來一定影響，在上世紀90年代中前期的經濟過熱中表現(xiàn)明顯。

為此中央出臺了一系列措施應對，央行分支機構改革成為其中之一。1993年，十四屆三中全會通過的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出，人民銀行的分支機構為總行的派出機構，應積極創(chuàng)造條件跨行政區(qū)設置。1995年3月通過的《中國人民銀行法》規(guī)定，中國人民銀行根據(jù)履行職責的需要設立分支機構。

按經濟區(qū)設置分支機構主要是參考美聯(lián)儲的經驗。當時美聯(lián)儲按經濟狀況劃出12個儲備區(qū)，每個區(qū)設一家儲備銀行，在各儲備銀行基礎上建立聯(lián)邦儲備體系領導機構──理事會。政策出自儲備體系的理事會，業(yè)務則分別在12家儲備銀行開展。

但中國的情況要復雜得多。一方面既要考慮到跨行政區(qū)設置分行可以避免地方政府不合理的行政干預；但另一方面，地方金融工作要依靠地方黨委政府的正確領導，離開地方黨委政府的支持，金融監(jiān)管工作也難以做好。上世紀八九十年代，矛盾的主要方面顯然是前者。

1997年亞洲金融風暴爆發(fā)，一時間東南亞多個國家陷入經濟危機。這使決策層意識到金融體系的脆弱可能帶來巨大的金融風險，中國開始出手拯救瀕于破產的四大國有商業(yè)銀行并改革金融監(jiān)管體制。

1997年11月，黨中央、國務院在北京召開全國金融工作會議。以此為開端，此后形成每五年召開一次全國金融工作會議的慣例，至今已歷五次。每一次的全國金融工作會議都異常重要，因為它規(guī)劃了未來五年的金融工作方向。

第一次全國金融工作會議提出，要盡快改變人民銀行分支機構按行政區(qū)劃設置的狀況。有計劃、有步驟地撤銷人民銀行省級分行，在全國設立若干跨省份的大區(qū)分行，重點是加強對轄區(qū)內金融業(yè)監(jiān)督管理。與此同時，成立中央金融工作委員會，對金融系統(tǒng)黨的工作實行垂直領導。

“兩項改革的目的在于強化中央對金融工作的領導，希望減少地方行政對金融工作的干預，適應經濟區(qū)域發(fā)展的需要。實踐中這一改革措施的確強化了金融工作的集中統(tǒng)一領導，也促進了區(qū)域經濟的聯(lián)系。”央行原副行長吳曉靈在今年表示。

1998年10月，國務院向各省、各部委批轉了《人民銀行省級機構改革實施方案》。該方案決定撤銷省級分行，在9個中心城市設立大區(qū)分行（正局級）：與此同時，在不設分行的省會設置中心支行（副局級）。

一個多月后，第一家跨行政區(qū)劃設置的分行——上海分行掛牌成立，一個月后，其他8家跨行政區(qū)設置的分行全部掛牌成立。新設立的九個跨省區(qū)分行為：天津分行、沈陽分行、上海分行、南京分行、濟南分行、武漢分行、廣州分行、成都分行、西安分行。

其中，大區(qū)分行分別在2-5個省份履行中央銀行職責。鑒于中央銀行金融服務要面向基層，國庫經理、支付清算、現(xiàn)金發(fā)行和金融統(tǒng)計等職能，仍按屬地原則由省會城市中心支行負責。

前述相關人士表示，設立大區(qū)分行有利于執(zhí)行貨幣政策和實施金融監(jiān)管：一方面，跨省設置大區(qū)分行，很大程度上減少了原省級分行按照地方政府要求，跑總行爭規(guī)模、要貸款的行為，同時，打破了中央銀行再貼現(xiàn)、再貸款資金按行政區(qū)劃配置的先例，有利于資金在全國統(tǒng)一大市場流通。

另一方面，有利于維護金融監(jiān)管的公正性。2003年前人民銀行集貨幣政策與銀行監(jiān)管于一身。1998年人民銀行跨省設置大區(qū)分行，實現(xiàn)了分行領導及中層干部跨省調配、跨省實施金融監(jiān)管，有利于排除人情網、關系網對金融監(jiān)管的干擾，對當時清理農村基金會、打擊地方逃廢債行為、處置地方金融機構風險、處罰金融機構違規(guī)責任人等都起到了積極作用。

黨政干部干預金融業(yè)務的一個原因是缺乏金融業(yè)務基本知識，為此央行原行長的戴相龍組織人民銀行業(yè)務骨干編寫了《領導干部金融知識讀本》一書。該書于2001年出版，成為普及金融知識的重要教材，地方各級領導干部金融觀念和意識有了明顯進步。

2001年恰值中國加入WTO，經濟金融體制改革需對標國際標準，政府依法行政、市場主體依法經營的法治化市場化營商環(huán)境逐步形成，大區(qū)分行顯現(xiàn)出不適應。

“我國以省為單位的省域經濟特點明顯，省委省政府管理、協(xié)調省域經濟，對本省工作負最終責任。而經濟增長、財政收入、就業(yè)狀況等都需要金融支持。人民銀行省級分行撤銷后，在非分行所在地的?。▍^(qū)），存在與省委省政府經濟金融工作協(xié)調不順暢的情況?！鼻笆鱿嚓P人士稱。

基于這些變化，央行總行于2004年明確，貨幣信貸職能由此前的大區(qū)行管理，改為由省會中心城市支行負責各省地市支行的貨幣信貸和金融市場管理，并直接向總行負責。這一變革后，大區(qū)分行、省會城市中心支行將分別管理所在省份貨幣金融業(yè)務，但分行在黨建、團委、紀檢、工會等工作上仍對省會城市中心支行具有領導職能。

金融監(jiān)管體制也在加速變革。2003年原銀監(jiān)會從央行分設，并按行政區(qū)域設立派出機構，擔負起金融監(jiān)管職能；2008年省級金融辦得到中編辦批復，成為正式編制；2018年省級金融辦加掛金融監(jiān)管局的牌子，以強化對類金融機構的監(jiān)管；2021年中央政治局會議要求建立地方黨政領導同志負責的地方財政金融風險處置機制等等。這一系列的變化意味著，防范化解金融風險既需要強化金融管理部門的監(jiān)管責任，也要壓實地方政府屬地風險處置責任和維穩(wěn)第一責任。

“當前地方承擔金融風險處置屬地責任，并負責打擊非法集資和金融違法犯罪活動。人民銀行承擔防范化解系統(tǒng)性風險、維護金融穩(wěn)定的法定職責，分支機構負責維護區(qū)域金融穩(wěn)定，由大區(qū)分行跨省履職，與新形勢新要求存在不適應性?！鼻笆鱿嚓P人士稱。

2015年，福建、浙江實行分省管理試點，兩省不再納入上海分行管理。2017年，第五次全國金融工作會議確定了央行分支機構管理體制改革的方向。

據(jù)了解，2020年上半年人民銀行黨委明確授權人民銀行省會城市中心支行履行全省黨務、紀檢等工作職責，為全面分省改革奠定基礎。

省分行恢復設立

2023年改革方案提出，撤銷人民銀行大區(qū)分行及分行營業(yè)管理部、總行直屬營業(yè)管理部和省會城市中心支行，在31個省份設立省級分行，在深圳、大連、寧波、青島、廈門設立計劃單列市分行。人民銀行北京分行保留人民銀行營業(yè)管理部牌子，人民銀行上海分行與人民銀行上?？偛亢鲜疝k公?！按舜胃母锘謴腿嗣胥y行省分行，是對現(xiàn)狀的認可?！眳菚造`稱。

一位不愿具名的業(yè)內專家直言，取消大區(qū)分行、恢復省分行符合我國當前的國情，這有助于加強央行與地方之間的協(xié)調配合，有助于增強貨幣政策的傳導性、更好地支持金融服務實體經濟，有助于進一步完善中國特色金融監(jiān)管體制。

“之前省會城市中心支行級別大多是副廳級，地方政府召開的廳局級會議無權參加，這在各地省會中心支行或多或少存在。改成省分行后有可能定位正廳級，這一尷尬得以解決?！?前述不愿具名的業(yè)內業(yè)專家稱。

“這一改革堅持了問題導向和目標導向，優(yōu)化了金融管理資源的分配?！?前述相關人士稱，“我國省市縣中小金融機構數(shù)量眾多，但基層監(jiān)管力量不足，人民銀行省會中心支行作用難以充分發(fā)揮，縣支行存在一定的人浮于事?；謴褪〖壏中校梢耘c地方黨政負責的經濟金融工作更好銜接，形成中央與地方相互協(xié)調配合的工作合力。同時，人民銀行內部提高管理效率，聚焦核心工作?！?/p>

此次機構改革方案還提出，不再保留人民銀行縣（市）支行，相關職能上收至人民銀行地（市）分行。對邊境或外貿結售匯業(yè)務量大的地區(qū)，可根據(jù)工作需要，采取人民銀行地（市）分行派出機構方式履行相關管理服務職能。

《中國人民銀行年報2021》顯示，縣市支行4.32萬人。業(yè)內人士預計，央行縣（市）支行不再保留后，相關人員可能分流至中央金融管理部門地方派出機構或地方金融監(jiān)管部門，充實監(jiān)管力量。

前述相關人士稱，人民銀行縣支行并不是一撤了之，而是要利用好人民銀行縣支行人員，增強金融監(jiān)管部門基層監(jiān)管力量，改善基層監(jiān)管力量薄弱狀況，同時提升人民銀行基層金融服務的質量和效率。

值得注意的是，此次機構改革還將央行對金融控股公司等金融集團的日常監(jiān)管職責、有關金融消費者保護職責劃入新成立的國家金融監(jiān)管總局。

前述相關人士稱，改革前金融控股公司由人民銀行監(jiān)管，但其下屬子公司仍分別由銀行、證券監(jiān)管機構監(jiān)管，這種安排容易產生監(jiān)管真空和交叉地帶，部門之間容易出現(xiàn)扯皮和推諉。在消費者保護方面，此前“一行兩會”均負責消費者保護，也存在交叉，也容易扯皮，不利于加強消費者保護。

“上述改革措施有利于壓實監(jiān)管責任。此次金融改革實質是明確了監(jiān)管責任，解決監(jiān)管權責不對等、出了風險找不到責任主體、風險處置責任壓不實等問題，有利于敦促金融監(jiān)管部門主動作為、強化監(jiān)管，將金融風險消滅于萌芽狀態(tài)。一旦發(fā)生風險，也能夠明確責任主體，進行追責問責?！鼻笆鱿嚓P人士稱。

此次機構改革后，人民銀行機構、人員將出現(xiàn)一定“瘦身”，但將專注于貨幣政策制定與執(zhí)行、宏觀審慎管理、金融穩(wěn)定等職能?！按舜胃母锏膶嵸|是剝離人民銀行的非核心職責，但人民銀行作為中央銀行的職能并沒有削弱，中央銀行的宏觀定位反而更加清晰，職能更加純粹，履職更加精準?！鼻笆鱿嚓P人士稱，“這是建設現(xiàn)代中央銀行制度的重要舉措?！?/p>

“建設現(xiàn)代中央銀行制度”首度提出于黨的十九屆五中全會，后在黨的二十大進一步重申，這為做好中央銀行工作指明了方向。

前述相關人士稱，當前和今后一個時期，建設現(xiàn)代中央銀行制度的主要任務包括：一是完善貨幣政策體系，維護幣值穩(wěn)定和經濟增長。實施正常的貨幣政策。健全貨幣政策調控機制。二是深化金融體制改革，擴大金融業(yè)高水平開放，提升金融服務實體經濟能力。三是推進加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，強化金融穩(wěn)定保障體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線。四是建設中央銀行獨立的財務預算管理制度，實現(xiàn)央行資產負債表的健康可持續(xù)，進而保障人民銀行依法履職，推動國家金融穩(wěn)定和宏觀調控目標的實現(xiàn)。

（作者：楊志錦,邊萬莉 編輯：周鵬峰）

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