美國(guó)須停止損害國(guó)際氣候合作的政治基礎(chǔ)

【國(guó)際觀察·美國(guó)會(huì)立法亂象】

負(fù)責(zé)立法的國(guó)會(huì)是影響美國(guó)對(duì)外政策的一個(gè)重要因素。今年1月就職的第118屆美國(guó)國(guó)會(huì)中，執(zhí)政的民主黨繼續(xù)在參議院保持多數(shù)席位，而共和黨掌控了眾議院的多數(shù)席位，從而形成府會(huì)“弱分立”格局。雖然隨著2024年美國(guó)總統(tǒng)大選臨近，美國(guó)國(guó)內(nèi)政治因民主共和兩黨惡斗日益極化，但在對(duì)外政策上，對(duì)華強(qiáng)硬已成為兩黨最大的共識(shí)。盡管大部分涉華消極法案距離成法還需要經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)法律程序，但國(guó)會(huì)對(duì)美外交政策的消極影響以及對(duì)當(dāng)前中美關(guān)系的破壞力是顯而易見(jiàn)的，氣候變化問(wèn)題即是一例。

氣候變化議題受到中美關(guān)系大環(huán)境的影響，是判斷中美關(guān)系走向的一個(gè)重要風(fēng)向標(biāo)。每當(dāng)中美關(guān)系改善時(shí)，氣候變化往往是最早破冰的領(lǐng)域，而氣候議題也可以成為檢驗(yàn)雙方合作誠(chéng)意和成效的試金石。奧巴馬政府時(shí)期，中美兩國(guó)曾在氣候變化領(lǐng)域密切合作，三次發(fā)表聯(lián)合聲明，促成《巴黎協(xié)定》的達(dá)成和生效。特朗普政府時(shí)期，美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》并廢棄了多項(xiàng)國(guó)內(nèi)環(huán)境政策，挑起中美貿(mào)易戰(zhàn)，使得中美無(wú)法實(shí)質(zhì)性推進(jìn)氣候合作。

2021年初拜登政府上臺(tái)后，負(fù)責(zé)氣候事務(wù)的克里兩次訪華，兩國(guó)發(fā)表《中美關(guān)于在21世紀(jì)20年代強(qiáng)化氣候行動(dòng)的格拉斯哥聯(lián)合宣言》，規(guī)劃了重點(diǎn)合作領(lǐng)域，給格拉斯哥氣候大會(huì)帶來(lái)“意外驚喜”。然而，2022年8月美參議院議長(zhǎng)佩洛西竄臺(tái)，迫使中方宣布暫停中美氣候變化商談。2022年底，G20峰會(huì)上中美元首會(huì)談為重啟氣候磋商與合作帶來(lái)曙光，但是隨后的“無(wú)人飛艇事件”又使中美關(guān)系幾乎降至冰點(diǎn)。直到今年7月美國(guó)總統(tǒng)氣候問(wèn)題特使克里訪華，中美才在形式上恢復(fù)了官方層面的氣候磋商，但開(kāi)展實(shí)質(zhì)性合作仍困難重重，面臨諸多挑戰(zhàn)?？梢哉f(shuō)，美國(guó)一些人的反華立場(chǎng)破壞了中美氣候?qū)υ?huà)合作的基石。

美國(guó)氣候政策的最大特點(diǎn)就是政治化和搖擺性。在美國(guó)兩黨競(jìng)爭(zhēng)的政治格局下，氣候變化問(wèn)題的科學(xué)性被忽視，成為一個(gè)被高度政治化的議題。氣候政策也隨政府更迭而搖擺不定。相比而言，民主黨比較重視氣候變化問(wèn)題，而共和黨則傾向于否認(rèn)氣候變化問(wèn)題，態(tài)度消極。民主黨克林頓政府簽署《京都議定書(shū)》，但遭到國(guó)會(huì)反對(duì)。1997年7月，參議院通過(guò)“伯德-哈格爾”決議，禁止美國(guó)簽署任何“不同等對(duì)待發(fā)達(dá)及工業(yè)化國(guó)家、含具體目標(biāo)和時(shí)間限制的條約”。共和黨小布什政府以不公平和損害美國(guó)經(jīng)濟(jì)為由，宣布退出《京都議定書(shū)》。民主黨奧巴馬政府時(shí)期，美國(guó)積極推動(dòng)《巴黎協(xié)定》的達(dá)成、簽署和生效，提出2025年相比2005年減排26%~28%的目標(biāo)，但并未提交參議院批準(zhǔn)。共和黨特朗普政府上臺(tái)后，奉行美國(guó)優(yōu)先，宣布退出《巴黎協(xié)定》，取消了47項(xiàng)關(guān)于氣候變化、天然氣開(kāi)采管制相關(guān)法規(guī)，幾乎顛覆了奧巴馬的氣候治理框架。

2021年1月，民主黨拜登政府上臺(tái)，美國(guó)重返《巴黎協(xié)定》，提出2030年相比2005年減排50%~52%，2050年實(shí)現(xiàn)凈零排放的目標(biāo)，將應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)作為外交和國(guó)內(nèi)安全事務(wù)的中心工作。分析指出，美國(guó)之所以堅(jiān)持以2005年為基準(zhǔn)年，而不采取歐盟等其他國(guó)家常用的1990年，是因?yàn)槊绹?guó)2005年接近2007年的排放峰值，比1990年溫室氣體排放高了15%，這就降低了實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)的難度。即便如此，受共和黨掣肘等因素影響，美國(guó)氣候政策搖擺不定，也使得拜登政府的減排效果大打折扣，可能完不成減排目標(biāo)。據(jù)美國(guó)智庫(kù)估計(jì)，作為首部與氣候直接相關(guān)的立法，《通脹削減法》的實(shí)施有望幫助美國(guó)到2030年相比2005年減排40%，但是仍完不成50%~52%的階段性目標(biāo)。

應(yīng)對(duì)氣候變化的根本之道在于促進(jìn)綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型，這不是單純的科學(xué)問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題。人類(lèi)社會(huì)發(fā)展向綠色低碳方面轉(zhuǎn)型，必將對(duì)世界經(jīng)濟(jì)和國(guó)際政治格局帶來(lái)廣泛而深遠(yuǎn)的影響，大國(guó)博弈尤其是在氣候變化相關(guān)的高科技領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)將日趨激烈。在此背景下，拜登政府重返《巴黎協(xié)定》后，不僅沒(méi)有承擔(dān)起全球氣候變化問(wèn)題領(lǐng)導(dǎo)者的角色，反而采取保護(hù)主義做法，不斷挑起沖突，特別是聯(lián)合盟友處處針對(duì)和打壓中國(guó)。

在美國(guó)國(guó)內(nèi)層面，美國(guó)通過(guò)《芯片與科學(xué)法》等法案，對(duì)美國(guó)在中國(guó)高科技領(lǐng)域投資進(jìn)行限制，打壓中國(guó)科技企業(yè)的意圖非常明顯?！锻浵鳒p法》相關(guān)條款規(guī)定，美國(guó)政府將向購(gòu)買(mǎi)新電動(dòng)車(chē)以及二手電動(dòng)車(chē)的消費(fèi)者分別提供7500美元以及4000美元的稅收抵免，前提是車(chē)輛最終組裝必須在美國(guó)本土，或是與美國(guó)簽署自貿(mào)協(xié)定的國(guó)家進(jìn)行，且電動(dòng)車(chē)電池的原材料占比40%以上必須來(lái)自北美。自2024年起，電池中有任何成分產(chǎn)自“特別關(guān)注國(guó)”名單中的國(guó)家（中國(guó)在列），將不能享受補(bǔ)貼。

在國(guó)際層面，2022年6月，G7峰會(huì)宣布成立國(guó)際氣候俱樂(lè)部。今年5月，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制正式生效，預(yù)計(jì)10月實(shí)施。6月，美國(guó)9名參議員聯(lián)署法案Prove IT Act，要求能源部就法案所涵蓋的產(chǎn)品收集美國(guó)及其他主要經(jīng)濟(jì)體的產(chǎn)品平均排放強(qiáng)度數(shù)據(jù)，建立公開(kāi)在線(xiàn)數(shù)據(jù)庫(kù)，意在與歐盟聯(lián)手為推行碳關(guān)稅等氣候貿(mào)易政策打基礎(chǔ)。美國(guó)已與歐盟就鋼鋁進(jìn)口關(guān)稅達(dá)成協(xié)議，對(duì)在歐盟生產(chǎn)的進(jìn)口鋼鐵部分豁免。美國(guó)與歐盟、日本、英國(guó)還計(jì)劃通過(guò)貿(mào)易協(xié)議，形成“關(guān)鍵礦產(chǎn)買(mǎi)家俱樂(lè)部”，嘗試解決美歐因《通脹削減法》產(chǎn)生的緊張關(guān)系，最終矛頭也必然指向中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家。

不僅如此，發(fā)達(dá)國(guó)家承諾到2020年每年向發(fā)展中國(guó)家提供1000億美元的資金目標(biāo)仍未完成，美國(guó)就開(kāi)始考慮從根本上改變發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的劃分，針對(duì)中國(guó)的意圖昭然若揭。今年以來(lái)，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)法案，要求美國(guó)國(guó)務(wù)院向國(guó)際組織施壓，將中國(guó)從“發(fā)展中國(guó)家”的范疇內(nèi)移出，阻止中國(guó)因“發(fā)展中國(guó)家”地位在國(guó)際組織中獲得優(yōu)待?！堵?lián)合國(guó)氣候變化框架公約》是全球應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際法律基礎(chǔ)，共同但有區(qū)別的責(zé)任原則是氣候公約的基石，中國(guó)在氣候公約下作為發(fā)展中國(guó)家的地位有法律和事實(shí)依據(jù)。美國(guó)公然挑戰(zhàn)共同而有區(qū)別的責(zé)任原則，勢(shì)必嚴(yán)重破壞國(guó)際氣候合作的政治基礎(chǔ)。

當(dāng)前，整個(gè)世界正處在自二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)的困難時(shí)刻，中美關(guān)系也正處在自建交以來(lái)的艱難時(shí)刻。美國(guó)一方面在國(guó)際氣候治理中需要中國(guó)合作；另一方面又不斷打壓遏制中國(guó)，這在邏輯上站不住，也行不通。全球已有150多個(gè)國(guó)家提出了碳中和目標(biāo)。碳中和不僅是為了應(yīng)對(duì)氣候變化，更是為了推動(dòng)全球綠色低碳轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)人類(lèi)可持續(xù)發(fā)展，這已成為全球共識(shí)。2015年通過(guò)的聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程明確了全球到2030年的階段性可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)體系，而氣候治理目標(biāo)就是可持續(xù)發(fā)展的17個(gè)目標(biāo)之一。中國(guó)承諾的“雙碳”目標(biāo)是堅(jiān)定不移的，與全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)高度一致，行勝于言。但實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的路徑和方式、節(jié)奏和力度，則應(yīng)該而且必須由中國(guó)自己做主，決不受他國(guó)左右。以構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體理念為指引，站在全球生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展的高度推進(jìn)國(guó)際氣候合作，才有利于得到更廣泛的國(guó)際支持，有利于構(gòu)建更加公平合理的全球治理體系。