糧食主產(chǎn)區(qū)"糧財(cái)?shù)箳?quot;"高產(chǎn)窮縣" 誰(shuí)來(lái)補(bǔ)償其利益?

　　糧食主產(chǎn)區(qū)是我國(guó)糧食生產(chǎn)的核心區(qū)，13個(gè)主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量占全國(guó)總產(chǎn)量比重近80%。然而，主產(chǎn)區(qū)為了發(fā)展糧食生產(chǎn)，犧牲了很多市場(chǎng)機(jī)會(huì)，“糧財(cái)?shù)箳臁薄案弋a(chǎn)窮縣”問(wèn)題突出，政府抓糧和農(nóng)民種糧積極性面臨考驗(yàn)。誰(shuí)來(lái)補(bǔ)償主產(chǎn)區(qū)利益？二十屆中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議指出，要在建立省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制上邁出實(shí)質(zhì)性步伐，推動(dòng)糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)落實(shí)好保障糧食安全的共同責(zé)任。本期特邀專家圍繞相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行研討。

　　　　主產(chǎn)區(qū)為保障糧食安全作出重要貢獻(xiàn)

　　　　糧食主產(chǎn)區(qū)為保障國(guó)家糧食安全發(fā)揮了怎樣的作用，糧食產(chǎn)銷區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的原因有哪些？

　　　　鐘鈺（中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究室主任、研究員）：我國(guó)糧食產(chǎn)銷格局是各地資源稟賦、區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、人口流動(dòng)、區(qū)域政策等因素綜合作用形成的。2003年至2004年，國(guó)家根據(jù)各?。▍^(qū)、市）糧食產(chǎn)量、人均占有量、商品庫(kù)存量等，確定了黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古等13個(gè)主產(chǎn)區(qū)，北京、天津、上海、浙江等7個(gè)主銷區(qū)和山西、廣西、貴州、云南等11個(gè)產(chǎn)銷平衡區(qū)。此后，糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)三大區(qū)域功能定位逐步清晰，國(guó)家對(duì)主產(chǎn)區(qū)的差異化支持也越來(lái)越明顯?！笆晃濉币?guī)劃提出在糧食主產(chǎn)區(qū)集中連片建設(shè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)大型商品糧生產(chǎn)基地。2009年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《全國(guó)新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃（2009—2020年）》，進(jìn)一步明確從13個(gè)糧食主產(chǎn)省（區(qū)）選出680個(gè)縣（市、區(qū)、場(chǎng)），著力打造糧食生產(chǎn)核心區(qū)。

　　主產(chǎn)區(qū)在保障國(guó)家糧食安全中的地位和作用十分重要。

　　從糧食產(chǎn)量看，糧食主產(chǎn)區(qū)設(shè)立之初，產(chǎn)量為3.06億噸，約占全國(guó)的71.00%，2023年該比重為77.90%，較2003年上升6.9個(gè)百分點(diǎn)。主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量占比變化大體可分為兩個(gè)階段。2020年以前，主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量占全國(guó)比重上升相對(duì)較快，2003年至2019年從71.00%上升到78.89%。2020年，習(xí)近平總書記對(duì)全國(guó)春季農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作作出重要指示，強(qiáng)調(diào)“產(chǎn)銷平衡區(qū)和主銷區(qū)要保持應(yīng)有的自給率，共同承擔(dān)起維護(hù)國(guó)家糧食安全的責(zé)任”。主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)的糧食生產(chǎn)有所恢復(fù)，占全國(guó)糧食產(chǎn)量比重從2019年的21.11%增加到2023年的22.11%。

　　從糧食凈調(diào)出看，我國(guó)糧食凈調(diào)出量總體增加，這主要與糧食商品化和生產(chǎn)專業(yè)化趨勢(shì)增強(qiáng)有關(guān)，但糧食凈調(diào)出省逐步減少。2003年，全國(guó)16個(gè)?。▍^(qū)）有糧食凈調(diào)出能力，凈調(diào)出總量5032.52萬(wàn)噸，約占全國(guó)糧食總產(chǎn)量11.68%；2023年，有糧食凈調(diào)出能力的僅剩黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、安徽、河南和新疆7個(gè)?。▍^(qū)），凈調(diào)出總量12862.37萬(wàn)噸，是2003年的2.56倍，占全國(guó)糧食總產(chǎn)量的18.50%，較2003年提升6.82個(gè)百分點(diǎn)。2003年，糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)的糧食凈調(diào)出率分別為15.19%、-120.19%和-6.61%，當(dāng)時(shí)產(chǎn)銷平衡區(qū)大體可以實(shí)現(xiàn)糧食供需平衡。2023年，三大區(qū)域糧食凈調(diào)出率分別為11.17%、-521.90%和-51.65%，主銷區(qū)糧食產(chǎn)量不足消費(fèi)量六分之一，而產(chǎn)銷平衡區(qū)不再能維持糧食供需平衡。

　　從糧食自給率看，僅有主產(chǎn)區(qū)可以滿足糧食自給，2023年主銷區(qū)糧食自給率不足20%，產(chǎn)銷平衡區(qū)存在三分之一的糧食缺口。2003年至2023年，主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)的糧食自給率均呈下降趨勢(shì)，其中主產(chǎn)區(qū)下降幅度相對(duì)較小，為5個(gè)百分點(diǎn)，主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)的糧食自給率都下降30個(gè)百分點(diǎn)。糧食自給率下降主要源于人口總量和人均糧食消費(fèi)量增長(zhǎng)，特別是消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)帶來(lái)的蛋白質(zhì)飼料消耗上升。進(jìn)一步考察稻谷、小麥和玉米三大主糧，主產(chǎn)區(qū)的主糧自給率不斷提高，從2003年的127.20%提高到2022年的134.40%，主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)的主糧自給率分別下降29個(gè)百分點(diǎn)和26個(gè)百分點(diǎn)。

　　多數(shù)糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)不好。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平看，2023年主產(chǎn)區(qū)不變價(jià)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為50687.97元/人，低于主銷區(qū)和全國(guó)平均水平的80823.01元/人、55256.21元/人。與人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值情形類似，主產(chǎn)區(qū)人均財(cái)政收入也遠(yuǎn)低于主銷區(qū)，2023年主產(chǎn)區(qū)人均財(cái)政收入相當(dāng)于主銷區(qū)的四成，較2003年提高13個(gè)百分點(diǎn)，但絕對(duì)差距擴(kuò)大到6508.86元/人，是2003年的近4倍。

　　造成糧食產(chǎn)銷區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展分化的原因有以下幾方面。一是地理區(qū)位影響。主銷區(qū)大多位于東部沿海地區(qū)，憑借優(yōu)越的地理位置和便捷的交通條件，在發(fā)展出口導(dǎo)向型產(chǎn)業(yè)方面具有明顯優(yōu)勢(shì)，依托沿海港口便利的對(duì)外貿(mào)易條件，容易吸引外資和技術(shù)，快速形成內(nèi)外互聯(lián)的產(chǎn)業(yè)集群。二是社會(huì)環(huán)境差異。以長(zhǎng)三角和珠三角為代表的東南沿海地區(qū)是改革開(kāi)放的前沿陣地，較早建立了相對(duì)完善的市場(chǎng)體系，通過(guò)較為優(yōu)越的營(yíng)商環(huán)境和完善的政務(wù)服務(wù)，可以更好實(shí)現(xiàn)資源要素平滑對(duì)接、有效配置。三是承擔(dān)糧食生產(chǎn)責(zé)任不同。主產(chǎn)區(qū)承擔(dān)了更多保障國(guó)家糧食安全的重任，把大量資源投入經(jīng)濟(jì)效益較低的糧食生產(chǎn)，進(jìn)一步加劇了產(chǎn)銷區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)差距。

　　　中央財(cái)政縱向利益補(bǔ)償力度不斷加大

　　　　長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償主要來(lái)自以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主的縱向補(bǔ)償機(jī)制，包括哪些具體內(nèi)容？

　　　　郭翔宇（黑龍江省高端智庫(kù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展研究中心主任、東北農(nóng)業(yè)大學(xué)教授）：糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制是國(guó)家為保障糧食安全、調(diào)動(dòng)地方政府重農(nóng)抓糧積極性，利用財(cái)政手段促進(jìn)主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)施的一系列政策措施。當(dāng)前，我國(guó)已建立以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為核心的縱向利益補(bǔ)償機(jī)制，主要政策措施包括產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)、超級(jí)產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)、商品糧大省獎(jiǎng)勵(lì)等。產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金由中央財(cái)政測(cè)算分配到縣，常規(guī)產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金作為一般性轉(zhuǎn)移支付，由縣級(jí)人民政府統(tǒng)籌安排使用，超級(jí)產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金主要用于扶持糧食生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金規(guī)模逐年增加，由2005年設(shè)立之初的55億元大幅增加到2020年的466.7億元。與此同時(shí)，國(guó)家對(duì)13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行超級(jí)產(chǎn)糧大省獎(jiǎng)勵(lì)，2013年改名為商品糧大省獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)資金由中央財(cái)政測(cè)算分配到省（區(qū)），由省級(jí)財(cái)政用于支持本省（區(qū)）糧食生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　在不斷加大產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)力度的同時(shí)，中央財(cái)政還對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)糧大縣實(shí)施一系列具有一定縱向利益補(bǔ)償性質(zhì)的特惠性、傾斜性政策支持。

　　一是實(shí)施支持產(chǎn)糧大縣的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策。我國(guó)種植業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)金額原則上為物化成本，2018年在內(nèi)蒙古、安徽、河南等6個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)的24個(gè)產(chǎn)糧大縣開(kāi)展稻谷、小麥、玉米三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)試點(diǎn)，2021年實(shí)施范圍擴(kuò)大到13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)的產(chǎn)糧大縣，2023年進(jìn)一步擴(kuò)大至全國(guó)所有產(chǎn)糧大縣。完全成本保險(xiǎn)金額覆蓋物化成本、土地成本和人工成本等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總成本，種植收入保險(xiǎn)金額體現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和產(chǎn)量，保障水平覆蓋農(nóng)業(yè)種植收入。2016年，中央財(cái)政加大對(duì)產(chǎn)糧大縣三大糧食作物保險(xiǎn)支持力度，提高產(chǎn)糧大縣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)中央財(cái)政補(bǔ)貼比例，對(duì)省級(jí)財(cái)政給予保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼比例高于25%的部分，中央財(cái)政承擔(dān)高出部分的50%。

　　二是實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)差別化補(bǔ)助政策。中央財(cái)政設(shè)立農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)助資金，作為支持各地高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付資金。補(bǔ)助資金視地方實(shí)際情況實(shí)施差別化補(bǔ)助。例如，在2023年底增發(fā)的國(guó)債資金中，對(duì)東北地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)畝均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是新建2400元、改造提升2200元，其他地區(qū)畝均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是新建2200元、改造提升2000元。在2021年至2023年高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目中央基建投資預(yù)算中，糧食主產(chǎn)區(qū)占全國(guó)的62%。

　　三是取消糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金地方配套。1994年，中央財(cái)政與地方政府共同籌資建立了專項(xiàng)調(diào)控的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金。為減輕糧食主產(chǎn)區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)，促進(jìn)糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展，中央財(cái)政于2009年至2011年分3年取消了主產(chǎn)區(qū)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金地方配套。

　　四是對(duì)產(chǎn)糧大縣公共服務(wù)能力體系建設(shè)進(jìn)行補(bǔ)助。為健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，減輕產(chǎn)糧大縣財(cái)政壓力，解決種糧農(nóng)民在公共服務(wù)方面的急難愁盼問(wèn)題，進(jìn)一步保護(hù)和調(diào)動(dòng)主產(chǎn)區(qū)重農(nóng)抓糧積極性，國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門組織實(shí)施了產(chǎn)糧大縣公共服務(wù)能力提升行動(dòng)。從2024年開(kāi)始在內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、安徽、河南5個(gè)糧食調(diào)出量大的主產(chǎn)區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)，持續(xù)加大對(duì)產(chǎn)糧大縣基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老托育等公共服務(wù)體系建設(shè)的投入力度。此外，在耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼、東北黑土地保護(hù)、千億斤糧食產(chǎn)能提升行動(dòng)等其他各項(xiàng)涉農(nóng)資金安排時(shí)，中央財(cái)政也將糧食主產(chǎn)區(qū)或相應(yīng)糧食種植面積、產(chǎn)量作為重要的測(cè)算因素，給予傾斜支持。

　　從糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施效果看，一方面，產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付直接增加了產(chǎn)糧大縣的財(cái)政收入。雖然產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)不局限于糧食主產(chǎn)區(qū)，但2016年至2021年糧食主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)糧大縣獲得的獎(jiǎng)勵(lì)資金占全國(guó)80%以上。另一方面，中央特惠性、傾斜性支持政策的實(shí)施，使糧食主產(chǎn)區(qū)特別是產(chǎn)糧大縣不同程度獲得了更多中央財(cái)政補(bǔ)貼，減輕了財(cái)政支出負(fù)擔(dān)。例如，全面取消糧食主產(chǎn)區(qū)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金地方配套后，主產(chǎn)區(qū)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金全部由中央財(cái)政補(bǔ)助，每年減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)98億元。完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)政策提高了產(chǎn)糧大縣糧食作物保險(xiǎn)保障水平。這些政策措施一定程度上緩解了主產(chǎn)區(qū)的財(cái)政壓力，調(diào)動(dòng)了地方政府重農(nóng)抓糧積極性，初步形成了鼓勵(lì)地方政府重農(nóng)抓糧、多產(chǎn)多補(bǔ)的正向激勵(lì)體系。

　　2005年以來(lái)，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制工作取得明顯成效，但從保障國(guó)家糧食安全和促進(jìn)糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展來(lái)看，還存在一定局限性。以產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)為主的利益補(bǔ)償規(guī)模逐年增加，但補(bǔ)償力度和激勵(lì)作用還有待提高；目前對(duì)主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償主要以中央政府主導(dǎo)的縱向補(bǔ)償機(jī)制為主，補(bǔ)償主體單一，缺乏非主產(chǎn)區(qū)對(duì)主產(chǎn)區(qū)的橫向利益補(bǔ)償；補(bǔ)償范圍和對(duì)象以縣級(jí)政府為主，對(duì)省級(jí)政府的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低；等等。

　　深化多渠道產(chǎn)銷協(xié)作地方探索

　　　　近年來(lái)，部分省份通過(guò)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，探索推動(dòng)糧食產(chǎn)銷對(duì)接合作，取得哪些成效？

　　　　郭軍（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心副研究員）：近年來(lái)，主銷區(qū)部分省（市）為保障區(qū)域糧食供應(yīng)，主動(dòng)開(kāi)展省際、省內(nèi)產(chǎn)銷區(qū)之間的購(gòu)銷對(duì)接、投資合作、定向幫扶等各種類型利益補(bǔ)償機(jī)制探索。大體可分為以下幾種模式。

　　一是糧食異地儲(chǔ)備模式。主銷區(qū)通過(guò)異地代購(gòu)代儲(chǔ)、企業(yè)重組、并購(gòu)糧庫(kù)、建設(shè)生產(chǎn)基地等方式，與主產(chǎn)區(qū)探索建立儲(chǔ)備糧儲(chǔ)存合作關(guān)系。2003年以來(lái)，北京、上海、浙江等地加快開(kāi)展糧食異地儲(chǔ)備，通常是在主產(chǎn)區(qū)選擇糧食購(gòu)銷企業(yè)按照當(dāng)?shù)厥召?gòu)價(jià)格購(gòu)買糧食，按成本價(jià)加委托代購(gòu)費(fèi)用采取一次性付款買斷糧權(quán)的方式轉(zhuǎn)入儲(chǔ)備糧，并委托當(dāng)?shù)鼐偷卮鷥?chǔ)、代加工或輪換。采用企業(yè)重組、并購(gòu)糧庫(kù)方式可以直接參與當(dāng)?shù)丶Z食收購(gòu)和糧食儲(chǔ)存管理。該模式有利于調(diào)動(dòng)主產(chǎn)區(qū)企業(yè)籌措糧源的積極性，利用主產(chǎn)區(qū)氣候條件延長(zhǎng)糧食儲(chǔ)存年限，有利于主銷區(qū)避開(kāi)鐵路運(yùn)輸高峰組織糧食調(diào)運(yùn)，在保證調(diào)控效果的基礎(chǔ)上降低成本，在保障主銷區(qū)糧食供給的基礎(chǔ)上，通過(guò)存儲(chǔ)、代加工費(fèi)用，給主產(chǎn)區(qū)帶來(lái)一定收益，但沒(méi)有真正解決主產(chǎn)區(qū)種糧收益低的問(wèn)題。

　　二是投資共建模式。主銷區(qū)通過(guò)補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等政策引導(dǎo)域內(nèi)糧食企業(yè)到主產(chǎn)區(qū)投資，共建糧食生產(chǎn)基地、倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施、加工園區(qū)和營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)，支持其發(fā)展糧食加工業(yè)，提高糧食就地加工轉(zhuǎn)化能力。杭州富義倉(cāng)米業(yè)有限公司2013年在黑龍江投資1.5億元，建設(shè)集糧食收購(gòu)、烘干、倉(cāng)儲(chǔ)、加工于一體的綜合型項(xiàng)目，新建15萬(wàn)噸糧食倉(cāng)容、30萬(wàn)噸年加工能力生產(chǎn)線和日烘干濕谷1200噸的流水線。通過(guò)探索“龍頭企業(yè)+農(nóng)戶”“龍頭企業(yè)+合作組織+農(nóng)戶”等途徑建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，聯(lián)系當(dāng)?shù)?00余家合作社和種糧大戶成立糧食專業(yè)合作社聯(lián)合社，推廣統(tǒng)一種植品種和糧食收購(gòu)“二次結(jié)算”模式，對(duì)按公司要求種植的水稻品種，在市場(chǎng)價(jià)收購(gòu)基礎(chǔ)上，按照40元/噸的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行額外補(bǔ)貼。此外，主銷區(qū)引進(jìn)主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)、加工、經(jīng)營(yíng)企業(yè)等到本省合作、投資建廠。福建省加強(qiáng)與中儲(chǔ)糧集團(tuán)和中糧集團(tuán)等央企合作，推進(jìn)中央儲(chǔ)備糧在省內(nèi)布局、加大引糧入閩力度，推動(dòng)中糧集團(tuán)在省內(nèi)糧食倉(cāng)儲(chǔ)物流設(shè)施建設(shè)、油脂食糖加工產(chǎn)業(yè)、異地儲(chǔ)備、應(yīng)急區(qū)域保障等多方面開(kāi)展合作。通過(guò)深度合作加大主銷區(qū)對(duì)主產(chǎn)區(qū)的支持力度，在保障主銷區(qū)糧食供應(yīng)的同時(shí)，有助于主產(chǎn)區(qū)提高糧食綜合生產(chǎn)能力，充分調(diào)動(dòng)地方政府抓糧和農(nóng)民種糧的積極性，共同維護(hù)國(guó)家糧食安全。該模式對(duì)推動(dòng)主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了明顯作用，但僅限于少數(shù)個(gè)案，缺乏區(qū)域整體性、系統(tǒng)性的解決方案。

　　三是政府間糧食購(gòu)銷合作模式。產(chǎn)銷區(qū)政府間簽訂糧食產(chǎn)銷合作協(xié)議，形成穩(wěn)固的合作關(guān)系。2003年以來(lái)，北京先后與河南、黑龍江、吉林簽訂糧食購(gòu)銷合作協(xié)議，按照豐歉保證、同等優(yōu)先原則，根據(jù)每年地方糧食調(diào)控的需要，優(yōu)先從簽訂協(xié)議的主產(chǎn)區(qū)采購(gòu)糧食，價(jià)格隨行就市，主產(chǎn)區(qū)積極組織省內(nèi)國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)優(yōu)先保證北京糧源供應(yīng)。福建省從2005年開(kāi)始與主產(chǎn)區(qū)共同主辦糧食產(chǎn)銷協(xié)作福建洽談會(huì)，由政府牽線搭橋，發(fā)布糧油供求信息，企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)，豐年由需方優(yōu)先為供方提供市場(chǎng)，歉年由供方優(yōu)先為需方提供糧源，多年來(lái)，從協(xié)作省份調(diào)入的糧食超過(guò)1億噸。該模式保障了主銷區(qū)省內(nèi)糧食供應(yīng)，在推動(dòng)全國(guó)糧食產(chǎn)銷區(qū)供給平衡方面也發(fā)揮了重要作用，但與第一種模式類似，重點(diǎn)是解決產(chǎn)銷區(qū)之間的供需對(duì)接問(wèn)題，缺乏利益補(bǔ)償方面的制度安排。

　　四是對(duì)口合作模式。主銷區(qū)和主產(chǎn)區(qū)在綜合考慮各自比較優(yōu)勢(shì)與特色的基礎(chǔ)上，以互利共贏為原則，開(kāi)展資金、技術(shù)、人才、物資、教育、醫(yī)療等方面的合作。2017年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《東北地區(qū)與東部地區(qū)部分省市對(duì)口合作工作方案》，組織東北三省與東部三省、東北四市與東部四市等形成對(duì)口合作機(jī)制，開(kāi)展互派干部掛職交流和定向培訓(xùn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十四五”時(shí)期以來(lái)，相關(guān)合作項(xiàng)目總投資金額超7000億元，干部交流人數(shù)1700多人，通過(guò)產(chǎn)業(yè)合作、人才交流、技術(shù)援助等方式，支持東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，有助于優(yōu)質(zhì)糧油和農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入東部省份，豐富消費(fèi)供給。該模式促進(jìn)了主銷區(qū)對(duì)主產(chǎn)區(qū)的支持，但是合作與糧食產(chǎn)銷沒(méi)有直接對(duì)應(yīng)關(guān)系，缺乏對(duì)糧食生產(chǎn)的激勵(lì)和帶動(dòng)作用。

　　以上探索雖然沒(méi)能從根本上解決產(chǎn)銷區(qū)的利益補(bǔ)償問(wèn)題，但推動(dòng)了產(chǎn)銷區(qū)之間的有效協(xié)作，促進(jìn)了糧食主產(chǎn)區(qū)的發(fā)展，對(duì)保障糧食安全發(fā)揮了積極作用，為構(gòu)建糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制提供了有益的經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

　　　促進(jìn)省際橫向補(bǔ)償激發(fā)糧食生產(chǎn)積極性

　　　　如何在建立省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制上邁出實(shí)質(zhì)性步伐，推動(dòng)糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)落實(shí)好保障糧食安全的共同責(zé)任？

　　　　孫中葉（河南省特色智庫(kù)糧食經(jīng)濟(jì)研究中心主任、河南工業(yè)大學(xué)教授）：自2003年至2004年劃定糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)以來(lái)，糧食生產(chǎn)高度集中在主產(chǎn)區(qū)，2003年至2023年，13個(gè)主產(chǎn)區(qū)糧食播種面積增加3.1億畝，占全國(guó)增量的105.6%；糧食產(chǎn)量增加4718.5億斤，占全國(guó)增量的89.1%；糧食主產(chǎn)區(qū)貢獻(xiàn)了全國(guó)近80%的糧食產(chǎn)量、80%以上的商品糧、90%左右的糧食調(diào)出量。主產(chǎn)區(qū)不僅以其糧食生產(chǎn)支撐著全國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的糧食需求，而且這種貢獻(xiàn)以放棄更多發(fā)展空間、發(fā)展機(jī)會(huì)為代價(jià)，一定程度上影響了主產(chǎn)區(qū)地方政府抓糧和部分農(nóng)民種糧的積極性。

　　一是種糧比較收益低。2010年以來(lái)糧食生產(chǎn)成本持續(xù)走高，且增長(zhǎng)速度高于種糧收益，2022年凈利潤(rùn)僅維持在189.3元/畝，甚至在2016年至2019年間出現(xiàn)了凈利潤(rùn)為負(fù)的情況，而蔬菜和水果等經(jīng)濟(jì)作物每畝凈收益基本維持在千元以上，2022年蔬菜和蘋果畝均凈收益分別達(dá)到3073.66元和2477.8元，遠(yuǎn)高于種糧凈收益。

　　二是糧食生產(chǎn)促進(jìn)農(nóng)民增收功能弱化。2023年農(nóng)民工月均收入4780元，按照糧食種植畝均收益1500元、每戶平均種植6畝至7畝測(cè)算，農(nóng)民年均收入僅1萬(wàn)元左右，農(nóng)民種糧積極性受到影響。

　　三是主產(chǎn)區(qū)耕地保護(hù)等責(zé)任更重、受限更多。主銷區(qū)從主產(chǎn)區(qū)調(diào)糧食，一定意義上相當(dāng)于調(diào)耕地、調(diào)水資源，也調(diào)走了其他高效產(chǎn)業(yè)的發(fā)展機(jī)會(huì)，加劇了產(chǎn)銷區(qū)之間的發(fā)展差距。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，全國(guó)第一和第二糧食大省，黑龍江和河南2023年地方人均財(cái)政收入分別為4559元和4597元，而全國(guó)地方人均財(cái)政收入為8315元，是黑龍江和河南的近2倍。

　　糧食生產(chǎn)是國(guó)家糧食安全的基石，主產(chǎn)區(qū)是保障糧食有效供給的核心動(dòng)力源。有效的補(bǔ)償機(jī)制能夠緩解糧食生產(chǎn)的多重矛盾。黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償問(wèn)題，持續(xù)加大財(cái)政對(duì)主產(chǎn)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。要從根本上解決主產(chǎn)區(qū)或者產(chǎn)糧大縣面臨的“糧財(cái)?shù)箳臁薄案弋a(chǎn)窮縣”困境，健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制勢(shì)在必行，需創(chuàng)新利益補(bǔ)償方式、拓展補(bǔ)償渠道，在加大縱向補(bǔ)償力度的同時(shí)，建立糧食產(chǎn)銷區(qū)橫向補(bǔ)償機(jī)制，讓主產(chǎn)區(qū)抓糧得實(shí)惠、不吃虧，進(jìn)一步激發(fā)地方發(fā)展糧食生產(chǎn)積極性，縮小產(chǎn)銷區(qū)之間發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　統(tǒng)籌建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制，涉及產(chǎn)銷區(qū)利益的調(diào)整，既要考慮中央和地方、產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)等關(guān)系，也要考慮效率和公平、激勵(lì)和約束等政策取向。在補(bǔ)償目標(biāo)上，糧食產(chǎn)銷區(qū)橫向利益補(bǔ)償機(jī)制要綜合考慮主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和糧食生產(chǎn)能力的可持續(xù)性，以及主銷區(qū)的承受能力。在補(bǔ)償方式上，堅(jiān)持有為政府和有效市場(chǎng)相結(jié)合原則，建立多種補(bǔ)償渠道。

　　第一，設(shè)立糧食產(chǎn)銷區(qū)橫向利益補(bǔ)償專項(xiàng)資金。綜合考慮各地經(jīng)濟(jì)和財(cái)政狀況，按照“誰(shuí)缺糧、誰(shuí)出錢”原則，以糧食凈調(diào)入量和糧食生產(chǎn)資源消耗等指標(biāo)為依據(jù)，由國(guó)家統(tǒng)一確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償總額，糧食調(diào)入省上繳補(bǔ)償金，按貢獻(xiàn)度大小對(duì)糧食調(diào)出省進(jìn)行補(bǔ)償。

　　第二，參考碳匯交易原理，構(gòu)建農(nóng)業(yè)碳匯交易市場(chǎng)。由糧食調(diào)入省份按區(qū)域內(nèi)糧食產(chǎn)量與消費(fèi)量差額產(chǎn)生的碳排放交易量，確定主銷區(qū)支付標(biāo)準(zhǔn)，向中央上繳國(guó)家糧食安全補(bǔ)償金，再由中央轉(zhuǎn)移到糧食調(diào)出省份，對(duì)主產(chǎn)區(qū)的貢獻(xiàn)給予適當(dāng)補(bǔ)償。

　　第三，構(gòu)建糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展共同體。統(tǒng)籌安排，引導(dǎo)主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)從產(chǎn)銷關(guān)系逐步向產(chǎn)業(yè)鏈合作關(guān)系轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)雙方共建糧食生產(chǎn)基地、倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施、加工園區(qū)和物流運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，加快形成多元化、規(guī)模化、現(xiàn)代化的糧食產(chǎn)銷合作體系，共享糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益。

　　第四，建立糧食補(bǔ)償金指數(shù)增長(zhǎng)機(jī)制。向缺糧地區(qū)釋放糧食調(diào)入越多補(bǔ)償越多信號(hào)，既要提高余糧地區(qū)糧食生產(chǎn)積極性，又要防止缺糧地區(qū)糧食自給率進(jìn)一步下降，壓實(shí)各地區(qū)糧食安全責(zé)任，形成飯碗一起端、責(zé)任一起扛的糧食安全格局。

　　第五，建立產(chǎn)銷區(qū)糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金幫扶機(jī)制。由中央統(tǒng)籌安排，主產(chǎn)區(qū)公布優(yōu)質(zhì)糧食生產(chǎn)基地、農(nóng)田水利、科技研發(fā)和氣象觀測(cè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃，主銷區(qū)可通過(guò)給予資金幫扶獲得糧食優(yōu)先調(diào)入權(quán)。