完善全域覆蓋的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系

　作者：秦天寶（武漢大學環(huán)境法研究所所長）

　　2023年11月，中央全面深化改革委員會第三次會議審議通過了《關于全面推進美麗中國建設的意見》《關于加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的指導意見》等重要文件。習近平總書記在主持會議時強調：“生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控在生態(tài)環(huán)境源頭預防體系中具有基礎性作用，要加強頂層設計、完善制度體系，以保障生態(tài)功能和改善環(huán)境質量為目標，推動實現生態(tài)環(huán)境分區(qū)域差異化精準管控?！边@一重要論述，為完善全域覆蓋的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系、加強新時代生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控工作指明了前進方向，提供了根本遵循。

　　1.生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度不斷健全

　　生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是以保障生態(tài)功能和改善環(huán)境質量為目標，實施分區(qū)域差異化精準管控的環(huán)境管理制度，為發(fā)展“明底線”“劃邊框”，在生態(tài)環(huán)境源頭預防體系中具有基礎性作用。在具體制度設計層面，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控包括生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線三條紅線，并根據各區(qū)域不同生態(tài)環(huán)境特征，結合各種環(huán)境要素的保護需要，劃分優(yōu)先保護、重點管控和一般管控三類生態(tài)環(huán)境管控單元，制定差異化的生態(tài)環(huán)境準入清單。

　　根據生態(tài)環(huán)境保護工作的實際需要，我國生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的制度形成經歷了不斷更新升級、日臻完善的過程，具有深厚的歷史底蘊。

　　早在20世紀90年代，我國就已開始探索環(huán)境分區(qū)治理，針對地表水、大氣和噪聲等單一環(huán)境要素設立了不同的環(huán)境功能區(qū)劃。步入21世紀，我國環(huán)境治理模式開始由單一環(huán)境要素治理轉向生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)綜合治理，先后設立國家環(huán)境功能區(qū)劃和主體功能區(qū)劃。2011年10月，《國務院關于加強環(huán)境保護重點工作的意見》提出，“劃定生態(tài)紅線，對各類主體功能區(qū)分別制定相應的環(huán)境標準和環(huán)境政策”。

　　黨的十八大將生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局。在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，我國開始制定更為系統(tǒng)全面的生態(tài)環(huán)境分區(qū)治理方案。2015年，《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》提出，“樹立底線思維，設定并嚴守資源消耗上限、環(huán)境質量底線、生態(tài)保護紅線，將各類開發(fā)活動限制在資源環(huán)境承載能力之內”。2017年5月，習近平總書記在主持中共中央政治局第四十一次集體學習時強調，“加快構建生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質量安全底線、自然資源利用上線三大紅線”。

　　2018年5月，習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上指出，“要加快劃定并嚴守生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線三條紅線”。同年6月，中共中央、國務院印發(fā)的《關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》明確提出，“省級黨委和政府加快確定生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線，制定生態(tài)環(huán)境準入清單”。至此，以“三線一單”為核心的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系基本成型。至2021年年底，全國省、市兩級生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案已經由地方黨委政府發(fā)布，共劃分了4萬多個環(huán)境管控單元，初步建立起較為精細化的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系。

　　2021年11月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關于實施“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的指導意見（試行）》，其中提出，到2025年，“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控技術體系、政策管理體系較為完善，數據共享與應用系統(tǒng)服務效能顯著提升，應用領域不斷拓展，應用機制更加有效，促進生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善。2022年起，全國各地基于已經劃定的環(huán)境管控單元成果，通過推動上線生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控數字化成果查詢平臺、發(fā)布生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控落地應用典型案例等方式，積極探索生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控在生態(tài)環(huán)境精細化管理中的實際應用。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控應繼續(xù)從地方實踐中吸取優(yōu)秀經驗，細化規(guī)定應用要求，加強數字化建設，在宏觀綜合決策、生態(tài)環(huán)境治理效能提升、優(yōu)化營商環(huán)境等方面發(fā)揮基礎性作用。

　　2.深化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控具有重大意義

　　生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是中國特色社會主義制度下堅持綠色發(fā)展理念的成功實踐，是我國生態(tài)環(huán)境保護工作的重大制度創(chuàng)新。

　　生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是新時代貫徹落實習近平生態(tài)文明思想的積極實踐。系統(tǒng)觀念是具有基礎性的思想和工作方法，堅持系統(tǒng)觀念為我們全面推進美麗中國建設、加快推進人與自然和諧共生的現代化提供了方法論指引。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從解決突出生態(tài)環(huán)境問題入手，注重點面結合、標本兼治，實現由重點整治到系統(tǒng)治理的重大轉變，引領美麗中國建設邁出重大步伐。習近平總書記強調，“要堅持系統(tǒng)觀念，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，對突出生態(tài)環(huán)境問題采取有力措施，同時強化目標協(xié)同、多污染物控制協(xié)同、部門協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、政策協(xié)同，不斷增強各項工作的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。系統(tǒng)觀念具有兩個基本面向：一是整體性，強調從全局看待問題，全面識別問題及各類關系；二是協(xié)同性，強調在處理問題時要尊重事物本身的客觀規(guī)律與運行方式，動態(tài)關聯各部分之間的協(xié)同關系。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度深刻體現了系統(tǒng)觀念。在整體性方面，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控不以單一的環(huán)境要素作為管理對象，而是按照空間劃分多層級的環(huán)境管控單元，將處于同一空間的所有環(huán)境要素整體納入、整體考量、整體治理。在系統(tǒng)性方面，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控在功能定位上可以銜接包括國土空間規(guī)劃、環(huán)境影響評價、生態(tài)環(huán)境執(zhí)法、產業(yè)布局與結構調整等與空間關聯緊密的多項制度或具體工作，能夠在系統(tǒng)層面優(yōu)化生態(tài)環(huán)境治理效率，增強制度間的關聯與耦合。

　　生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是推進新時代生態(tài)文明建設的堅實保證。在2023年7月召開的全國生態(tài)環(huán)境保護大會上，習近平總書記深刻闡述了新征程上推進生態(tài)文明建設需要處理好的重大關系，系統(tǒng)部署了全面推進美麗中國建設的戰(zhàn)略任務和重大舉措，為進一步加強生態(tài)環(huán)境保護、推進生態(tài)文明建設提供了方向指引和根本遵循。完成全面推進美麗中國建設的戰(zhàn)略任務，前提是清晰透徹了解我國生態(tài)環(huán)境的現實狀況，推進生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，有利于摸清我國生態(tài)環(huán)境家底。在劃定“三條紅線”的過程中，完成了區(qū)分重要生態(tài)空間、盤點各環(huán)境要素保護現狀和確定資源利用上線的工作；在編制生態(tài)環(huán)境準入清單的過程中，完成了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責的分配工作。這些工作最終的核心產出成果包括一張覆蓋全域且要素齊全的區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境基礎底圖、一套分區(qū)分級的生態(tài)環(huán)境準入清單和一個服務于多重主體的數據共享平臺?；谏鷳B(tài)環(huán)境分區(qū)管控的成果，我國可以實現多部門共用一套底層數據開展生態(tài)環(huán)境保護工作，能夠有效避免各職能部門履職期間出現底數不一致、標準不一致、管理不一致、同步不一致等數據壁壘的問題，提升職能部門間協(xié)調配合能力。

　　生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是提升我國生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現代化水平的重要抓手。習近平總書記指出，“深化人工智能等數字技術應用，構建美麗中國數字化治理體系，建設綠色智慧的數字生態(tài)文明”。數字生態(tài)文明建設要求將大數據和人工智能等先進數字技術與生態(tài)文明建設目標有機結合，旨在提升我國生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現代化水平，實現生態(tài)環(huán)境治理的科學化、精細化和智能化，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是實現這一要求的重要抓手。其一，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控通過引入遙感技術、地理信息系統(tǒng)等數字技術和信息化手段，使得生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測、評估、預警和治理更為精準和高效。通過大數據分析、人工智能研判，相關職能部門能夠更為迅速地發(fā)現并應對生態(tài)環(huán)境問題。其二，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的不斷加強與完善有利于促進科技創(chuàng)新在生態(tài)環(huán)境保護領域的應用，從而推動更多環(huán)保技術的研發(fā)和實踐，有助于提高生態(tài)環(huán)境治理的技術水平和科技含量，實現先進技術的持續(xù)賦能。其三，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控產出的數字化成果查詢平臺面向公眾開放，有助于提高生態(tài)環(huán)境信息的透明度，讓公眾有渠道理解和參與生態(tài)環(huán)境治理過程，營造全民參與生態(tài)環(huán)境保護的良好社會氛圍。

　　生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是維護我國生態(tài)環(huán)境安全的有力保障。生態(tài)環(huán)境安全是國家安全體系的重要組成部分，防范化解生態(tài)環(huán)境風險是維護生態(tài)環(huán)境安全的必然要求。習近平總書記強調，“要有效防范生態(tài)環(huán)境風險”“要把生態(tài)環(huán)境風險納入常態(tài)化管理，系統(tǒng)構建全過程、多層級生態(tài)環(huán)境風險防范體系”。黨的二十大報告明確指出，“嚴密防控環(huán)境風險”。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控堅持運用底線思維，強化精準思維，進一步筑牢我國生態(tài)環(huán)境安全屏障。一方面，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控確定的“三條紅線”通過明確國家生態(tài)環(huán)境安全的底線和生命線，以確定性的制度應對不確定性的生態(tài)環(huán)境風險。另一方面，我國幅員遼闊，各地生態(tài)環(huán)境本底和產業(yè)結構存在顯著差異，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求各地結合實際情況識別生態(tài)環(huán)境風險，編制具有地方特色的生態(tài)環(huán)境準入清單，因地制宜實現精細化生態(tài)環(huán)境治理。

　　3.加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的三個著力點

　　習近平總書記指出，“制度總是需要不斷完善，因而改革既不可能一蹴而就、也不可能一勞永逸”。在我國生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度建設取得階段性成果的當下，應當從明確法律地位、強化制度銜接和實現生態(tài)環(huán)境分區(qū)域差異化精準管控三個方面持續(xù)完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控建設。

　　明確法律地位?，F有的構成生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度體系的法律文件大多為效力層級較低的規(guī)范性文件，地方立法一般僅對其作原則性規(guī)定，強制力較低。因此，應從國家立法和地方立法兩個層面完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控法律體系。在國家立法層面，應持續(xù)推動生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控細致全面納入相關法律法規(guī)的修訂工作，在各部門法內明確生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的法律地位。在地方立法層面，應積極推動全國各地的地方立法吸收生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，并在立法文本中落實地方各級黨委和政府的主體責任，規(guī)定違法情形、執(zhí)法程序和處罰方式，強化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的法律硬約束力。

　　強化制度銜接。應將各項制度順暢銜接，建立各有側重、互為補充的制度體系。一方面，加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與國土空間規(guī)劃的銜接。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控重在微觀層面“管行為”，側重保護；國土空間規(guī)劃重在宏觀層面“定格局”，側重發(fā)展。二者的銜接要堅持“生態(tài)優(yōu)先”原則，通過出臺管理辦法、管理條例等形式進一步優(yōu)化細化銜接工作。另一方面，加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度與環(huán)境影響評價制度的銜接。環(huán)境影響評價是生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控源頭預防功能的延伸，應當將二者相符性作為環(huán)境影響評價審批的前置條件，發(fā)揮生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控在重點項目建設、空間規(guī)劃、產業(yè)結構升級等方面的輔助決策作用，嚴格把好環(huán)境準入門檻。

　　實現差異化精準管控。首先，各級政府和行政主管部門要基于生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的產出成果，建立問題導向下“源頭防范問題—及時發(fā)現問題—精準識別問題—周全制定策略—高效解決問題”的工作流程，預防發(fā)生生態(tài)環(huán)境問題，快速有效解決生態(tài)環(huán)境問題。其次，針對區(qū)域性、流域性的突出生態(tài)環(huán)境問題，相關政府和行政主管部門要統(tǒng)籌協(xié)調制定管控策略，做到環(huán)境管控單元級別劃定統(tǒng)一、生態(tài)環(huán)境準入清單編制統(tǒng)一，在明確各自管轄范圍和主體責任的同時，制定跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的解決方案。再次，各地應當結合生態(tài)環(huán)境狀況的變化和社會發(fā)展各項規(guī)劃的調整，對生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的區(qū)域劃定進行動態(tài)更新。最后，讓生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的成果服務于國家和地方重大戰(zhàn)略實施，找準保護與發(fā)展的平衡點，對各類符合要求的開發(fā)保護建設活動加以科學指導，推動經濟社會高質量發(fā)展。