國際銳評丨起底美國對非投資與援助的虛虛實實

白宮日前宣布，由于要應對颶風，總統(tǒng)拜登推遲原計劃10月中旬對德國和安哥拉的訪問。其中，對安哥拉的訪問，是拜登一年多前就許下的訪非承諾，后因種種原因一直未能成行。眼下，他的任期僅剩不到三個月，美國大選激戰(zhàn)正酣，他的訪非計劃最終能否落地，面臨很大變數(shù)。

這不由讓人想到，美國對非洲的承諾不少，但很多淪為“空頭支票”。在大國博弈加劇、全球格局深刻調(diào)整的背景下，美方向非洲拋出橄欖枝有怎樣的用意？美方支持非洲發(fā)展的承諾，又能在多大程度上兌現(xiàn)？不妨從過往和現(xiàn)實的維度來觀察。

虛偽的AGOA法案

過去半個多世紀，隨著世界局勢演變，美國對待非洲的態(tài)度經(jīng)歷了一個重視、忽略、再重視的過程。

冷戰(zhàn)期間，為與蘇聯(lián)爭霸，美國從上世紀50年代中期開始加大對非經(jīng)濟援助力度。隨著蘇聯(lián)解體以及非洲國家自身發(fā)展問題，非洲在美國眼中的重要性一度下滑。到了克林頓政府時期，隨著非洲政治經(jīng)濟影響力增強以及美國全球戰(zhàn)略調(diào)整，華盛頓又開始重新思考和定位對非關系，加大對非洲資源投入，將其定位為“新型伙伴關系”。此后，從小布什政府到拜登政府，美國多屆政府提出和頒布了不同版本的對非政策主張或法案，試圖強化美非合作。

其中，最有代表性的當屬美國前總統(tǒng)克林頓2000年5月簽署的《非洲增長與機遇法案》（AGOA）。這份法案擴大了美國對非洲的市場開放度和普惠制優(yōu)惠范圍，將零關稅進入美國市場的非洲商品種類從1800種擴大到6000種，并且降低了美國進口非洲紡織品、礦產(chǎn)品以及農(nóng)產(chǎn)品等的關稅。之后，美國又相繼推出多個針對AGOA的修正案，進一步擴大對非洲的市場開放度。目前，有30多個非洲國家可以享受到優(yōu)惠政策。

不過，“天下沒有免費的午餐”。由于美國與非洲在經(jīng)濟實力、發(fā)展水平等方面差距明顯，這份法案對非洲的“讓利”其實是讓美國更多“獲利”。

一方面，AGOA優(yōu)惠條件下的非洲對美出口，主要集中在少數(shù)行業(yè)和少數(shù)國家，未能達到協(xié)議初定時的“普惠”設想。比如，2021年39個受益國中，除石油領域外，約八成免稅產(chǎn)品集中在南非、肯尼亞、萊索托、馬達加斯加和埃塞俄比亞等5個國家，大多數(shù)非洲國家受益不多。南非《郵衛(wèi)報》等非洲媒體指出，AGOA除帶動非洲服裝紡織業(yè)發(fā)展外，對多數(shù)國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展貢獻低，在支持非洲工業(yè)化上“缺位”。

另一方面，相關貿(mào)易安排為美國進口非洲油氣和重要礦產(chǎn)資源、擴展對非出口、在能源等領域擴大對非投資等，創(chuàng)造了制度便利。

根據(jù)AGOA，尋求獲得優(yōu)惠待遇的非洲國家必須在建立市場經(jīng)濟、堅持法治、促進政治多元化、反腐敗和捍衛(wèi)人權等方面滿足美方標準。換言之，美國為AGOA提供的“優(yōu)惠待遇”附加了許多政治條件，動輒以取消貿(mào)易優(yōu)待資格敲打、威脅非洲國家，使它們處于不利地位。

比如，2015年，肯尼亞、盧旺達、烏干達和坦桑尼亞曾對美國二手衣物加征關稅，美便威脅取消四國AGOA的優(yōu)惠資格，迫使除盧旺達外的三國重新開放市場。2022年1月，美國將埃塞俄比亞移出AGOA，重創(chuàng)該國紡織業(yè)，造成數(shù)萬工人失業(yè)。2023年10月，美方又以所謂破壞民主、人權為由，將尼日爾、加蓬、烏干達、中非共和國從AGOA受益國中除名。烏干達總統(tǒng)貿(mào)易顧問譴責說，美方的做法損害了烏貿(mào)易商生計，“是真正侵犯人權”。

欺世盜名的“洛比托走廊”

比起已經(jīng)實施20多年的AGOA法案，美國政客如今談起對非投資，更熱衷炫耀一個新項目——“洛比托走廊”。而它，正位于拜登總統(tǒng)計劃訪問的安哥拉。

安哥拉地處南部非洲，西瀕大西洋，是非洲主要產(chǎn)油國，礦產(chǎn)資源豐富。2023年5月的G7峰會上，美國聯(lián)合盟友首次拋出建設“洛比托走廊”計劃。它主要指連接安哥拉、剛果（金）和贊比亞三國的鐵路網(wǎng)，分成主線和支線兩部分。主線從安哥拉洛比托港出發(fā)，一路向東途經(jīng)剛果（金）、最終抵達贊比亞北部，基本為舊鐵路的翻新改建。支線是全新規(guī)劃路線，以安哥拉境內(nèi)鐵路為起點建設一條新線路，延伸至贊比亞北部。該走廊被美總統(tǒng)稱為“有史以來在非洲最大的鐵路投資”。

客觀來看，能夠為非洲翻新修建鐵路，無疑是件造福非洲民眾的好事。但中國現(xiàn)代國際關系研究院非洲研究所所長黎文濤認為，“美國當前下大氣力宣傳‘洛比托走廊’，實際是欺世盜名”。

事實上，“洛比托走廊”并不是什么新概念。早在20世紀初，主線鐵路就由葡萄牙殖民者建成，直到上世紀70年代都在使用。此后，受安哥拉內(nèi)戰(zhàn)影響，鐵路損毀嚴重。2006年到2014年期間，中國企業(yè)以總承包的形式參與本格拉鐵路重建工程，項目總投資約18.3億美元，從設計到施工全部采用中國鐵路建設標準。2015年2月，本格拉鐵路全線開通運營。而所謂的“洛比托走廊”翻新線路與中國承建的本格拉鐵路幾乎完全重合。

黎文濤認為，美國試圖把“洛比托走廊”包裝成美歐為非洲基建作出的貢獻，完全不符合事實。因為它的核心骨架中國早已搭好，中國才是名副其實的最大貢獻者。“洛比托走廊”官網(wǎng)上也有這樣一段話：“如果沒有中國投入數(shù)十億美元重建本格拉鐵路、擴建洛比托港口，‘洛比托走廊’就沒有當今的模樣?！?/p>

“洛比托走廊”官網(wǎng)截圖

那么，美國為何重視這條線路？因為它經(jīng)過非洲最著名的銅鈷礦帶，該礦帶擁有全球80%鈷礦儲量、25%的銅礦儲量和大量稀土礦藏。《外交事務》雜志認為，美國迫不及待要在非洲關鍵礦產(chǎn)行業(yè)分一杯羹。

至于“洛比托走廊”還計劃建設新的鐵路線路，外界認為落地十分困難。美國戰(zhàn)略與國際研究中分析師卡梅倫·哈德森說，“華盛頓確實大力宣傳了這個投資項目，但它還沒有鋪設一英寸的鐵路?！绷硪环矫?，美西方承諾的少量投資金額主要由政府或多邊機構提供，占大頭的私人資本仍在觀望中，項目建設存在較大資金缺口。

這不由讓人們聯(lián)想到，過去幾年，剛果（金）和贊比亞兩國曾與美國、歐盟分別簽署諒解備忘錄，目標是在兩國建立經(jīng)濟特區(qū)，將礦產(chǎn)轉化為電池等初級產(chǎn)品。但直到現(xiàn)在仍沒有任何進展?！豆饑H評論》寫道，“如果善意從未超越諒解備忘錄階段，它們就像‘衛(wèi)生紙’一樣一文不值”。

口惠而實不至的援助

美國自稱“全球最大對外援助國”，對非援助名目繁多。早在2022年12月美非峰會上，美國就承諾投入550億美元支持“非盟2063議程”。據(jù)美國駐華使館消息，今年8月，美國宣布向撒哈拉以南非洲地區(qū)追加提供近5.36億美元人道主義援助，并聲稱迄今為止，美國在2024財年對這一地區(qū)的人道主義援助總額已近37億美元。

從字面上看，美國對非洲的援助金額確實不小。然而，如果認為這些被宣布的數(shù)字就是實實在在落在非洲人民頭上的好處，那就大錯特錯了。美國對非援助其實很像那個知名比喻：看上去是“一襲華美的袍子”，但上面爬滿了虱子。

美國對非援助中有相當一部分被其自身“截胡”。常與美國相關組織一起做項目的專家學者了解到，這些同行在援助非洲期間享有各種補貼、調(diào)研經(jīng)費、五星酒店住宿等諸多優(yōu)待，而這些費用均由美對非援助項目提供。每年，各種各樣的專家團抵達非洲，其旅費總開支就是一筆龐大數(shù)字。此外，美國各種基金會在非洲組織活動的經(jīng)費，也都被劃在援助金額中。

美國的一些援助還沒安好心。黎文濤認為，美國對非援助以“軟援助”為主，資助各種名目繁多的培訓、研討會、NGO等，甚至包括支持反政府派別。這種援助不僅不利于當?shù)厣鐣€(wěn)定發(fā)展，還擾亂了非洲一些國家的國內(nèi)秩序。美國前國防部長詹姆斯·馬蒂斯坦言：“美國的對外援助不是慈善，是對自身安全的戰(zhàn)略投資?！?/p>

另一方面，“雷聲大雨點小”，是美國對非援助留給外界的印象。近年來，美國推出五花八門包含對非援助內(nèi)容的倡議，如“藍點網(wǎng)絡計劃”“重建更美好世界”“繁榮非洲戰(zhàn)略”等，調(diào)門不低，但多以“摻水”“湊數(shù)”等套路糊弄世界。以2022年美非峰會上美國承諾投入550億美元支持“非盟2063議程”為例，其中僅150億美元屬于新簽約項目，其余400億則是將近年來美國對非各類倡議和協(xié)議重新“打包”。政治意圖大于經(jīng)濟目的，讓美國對非援助更像是“畫餅充饑”。歐亞集團非洲問題首席分析師安庫認為，美國對非援助缺乏新意和誠意。

無論是聽起來數(shù)額龐大的援助，還是看起來十分高調(diào)的投資，大多是美國以實現(xiàn)自身利益最大化為目的的政治秀。披著“投資”“援助”外衣，搞霸權霸道霸凌，試圖以此維系在非洲的影響力——美國這么做，終究會失去非洲的民心。