今年，全球貿(mào)易保護(hù)主義逆潮不斷，一些國家和地區(qū)的局勢變化出乎人們的預(yù)料。放眼全球，在今年這樣的國際局勢下，我們沉著應(yīng)變、綜合施策，實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體平穩(wěn)、穩(wěn)中有進(jìn)，這樣的成果來之不易。回頭看自己，今年，中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)一些新的情況和問題，政策出臺的頻率與力度都很大。但對于不少人來說，即便“考題”再難，大家還是會對“好學(xué)生”抱有很高的期待。這種期待，在今年，轉(zhuǎn)化成為了對政策的關(guān)注——譚主利用大數(shù)據(jù)手段對2024年中國經(jīng)濟(jì)相關(guān)討論進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，“政策”是2024年輿論場最為關(guān)心的話題。這些政策，瞄準(zhǔn)的是中國經(jīng)濟(jì)當(dāng)前面臨的外部沖擊、有效需求不足、投資增長存在制約等問題。當(dāng)政策出臺后，政策能否有效，是大家最為關(guān)心的問題。
今年年初，中國經(jīng)濟(jì)開局，就面臨著很大的外部挑戰(zhàn)。美西方國家不光在國際輿論場炒作“中國經(jīng)濟(jì)見頂論”，還實質(zhì)性地升級貿(mào)易保護(hù)主義的措施。國際輿論的抹黑，加上美歐所謂的各種“調(diào)查”和關(guān)稅，目標(biāo)，對準(zhǔn)的就是中國正在醞釀培育的新質(zhì)生產(chǎn)力。這只是百年未有之大變局下，博弈加劇的一個縮影，貿(mào)易，尤其成為了以美國為首的個別西方國家“武器化”的工具。這樣的情形之下，貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，不少國家，也主動挑起對華貿(mào)易摩擦。到11月份，部分國家就對華發(fā)起了171起貿(mào)易壁壘調(diào)查，數(shù)量遠(yuǎn)超去年。今年一季度，輿論場有關(guān)中國經(jīng)濟(jì)的討論中，就出現(xiàn)了相關(guān)的問題：面臨復(fù)雜多變的局勢，外貿(mào)如何重返穩(wěn)定發(fā)展的軌道？中國經(jīng)濟(jì)，用數(shù)據(jù)給出了答案。今年上半年，新能源汽車出口同比增長13.2%，到今天，新能源汽車國內(nèi)滲透率在50%以上。
再看另一個美西方重點(diǎn)遏制的半導(dǎo)體行業(yè)，1-10月，中國半導(dǎo)體出口達(dá)到9311.7億元，到11月，已經(jīng)突破萬億。東方金誠首席宏觀分析師王青跟譚主分析，今年前10個月工業(yè)數(shù)據(jù)的亮點(diǎn)就在于，全國規(guī)模以上高技術(shù)制造業(yè)增加值增速持續(xù)高于全部規(guī)模以上工業(yè)；裝備制造業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)比重達(dá)到了34%，連續(xù)20個月保持在30%以上，增加值同比增長7.4%，對工業(yè)增長貢獻(xiàn)率達(dá)42.7%。汽車、航空航天、船舶、能源、電子信息等諸多行業(yè)，都需要高性能的裝備支持，裝備制造業(yè)的進(jìn)步能夠直接推動這些行業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級。這些行業(yè)能夠頂住壓力，一方面是行業(yè)自身的競爭力發(fā)展到了一個新的階段，另一方面，也和政策能夠預(yù)先布局、幫助行業(yè)正確把握形勢有著密不可分的關(guān)系。
今年4月份，國家發(fā)展改革委牽頭研究起草了支持國家重大戰(zhàn)略實施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)行動方案，即“兩重”政策。“兩重”政策涉及的重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)，就是要增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的韌性和安全性，對于一些“卡脖子”的領(lǐng)域，要重點(diǎn)突破。其實，對“重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)”的重視，從黨的二十大報告中就已經(jīng)非常明確了。也就是說，對于內(nèi)外部形勢的變化，國家一直是有著精準(zhǔn)判斷和把握的。而“兩重”政策的出臺也進(jìn)一步說明，安全，是發(fā)展的前提，更要不斷適應(yīng)發(fā)展形勢的變化。正是在這種政策導(dǎo)向下，包括半導(dǎo)體、人工智能等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，不光明確了自主可控的努力目標(biāo)，也在得到切實的投資與支撐。目前，今年用于“兩重”建設(shè)的7000億元超長期特別國債已全部下達(dá)，分3批支持1465個項目建設(shè)。按照一攬子增量政策部署，2025年“兩重”建設(shè)項目清單也已提前下達(dá)，將安排超長期特別國債1159億元支持121個項目建設(shè)。這些投資會產(chǎn)生怎樣的影響？制造業(yè)采購經(jīng)理指數(shù)（PMI）等經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的回暖，只是外在的表現(xiàn)，其更深層的影響，在于通過對關(guān)鍵重大項目的支持，牽動新質(zhì)生產(chǎn)力相關(guān)的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈共同發(fā)力。這一勢能是巨大的。我們很難全景描摹這個龐大網(wǎng)絡(luò)的每一個節(jié)點(diǎn)，但是通過下面這張圖，是可以窺見一二的。前不久，工信部公布了第8批制造業(yè)單項冠軍示范企業(yè)，加上此前認(rèn)定的單項冠軍示范企業(yè)，總體數(shù)量已經(jīng)達(dá)到了999家。這其中有新能源、半導(dǎo)體等戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的核心供應(yīng)鏈，還包括新型儲能、低空經(jīng)濟(jì)等未來產(chǎn)業(yè)。梳理過去8批名單，可以發(fā)現(xiàn)有50個行業(yè)的單項冠軍企業(yè)數(shù)量整體呈現(xiàn)上升趨勢。其中，計算機(jī)、通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)、化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)、專用設(shè)備制造業(yè)、電氣機(jī)械和器材制造業(yè)、通用設(shè)備制造業(yè)、科技推廣和應(yīng)用服務(wù)業(yè)、研究和試驗發(fā)展是第8批名單中排名前7的行業(yè)。正是這樣的變化，成為了外部沖擊下，新能源、半導(dǎo)體等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的強(qiáng)力支撐。也許，這張地圖上的企業(yè)并不為大多數(shù)人所知，但要看到，我們的政策發(fā)力的方向之一，就是這些關(guān)鍵鏈條上的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。這種支撐，也是沖擊之下，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的體感仍舊平穩(wěn)的原因。譚主注意到，今年，大家對政策的期待，主要表現(xiàn)為對政策力度和規(guī)模的期待。有人就認(rèn)為，評價這些政策有效性的標(biāo)準(zhǔn)，就是政策規(guī)模。這其中，關(guān)于化債政策的討論，就很典型。過去，由于發(fā)展階段的限制，部分地方政府自身財政收入不足，于是用融資平臺來籌資，這就導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模增加，不斷積累了一些隱性債務(wù)。 今年，我們的政策在處理這個問題上，措施就已經(jīng)發(fā)生了變化。其中，最有代表性的，就是一攬子增量政策背景下，提出的總規(guī)模10萬億的地方化債資源。地方政府可以將一些高息、短期的隱性債務(wù)，納入政府公開債務(wù)賬面，轉(zhuǎn)化為低息、有更充足還款期限的地方政府債券。這樣一來，也就為地方政府打開了發(fā)展的空間和時間，把思路從“在化債中發(fā)展”轉(zhuǎn)化為“在發(fā)展中化債”。這樣的思路轉(zhuǎn)變，從地方政府專項債的投向，便可窺一豹。
今年1—10月，專項債券投向項目3萬余個，支持了一大批具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會效益的項目建設(shè)，各地用作項目資本金超3000億元，主要集中在交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，重點(diǎn)用于國家重大戰(zhàn)略項目。從結(jié)構(gòu)變化上來看，近兩年，政府支出除了穩(wěn)定地投向民生相關(guān)領(lǐng)域之外，還投向了信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等能迸發(fā)“新動能”的地方，推動高質(zhì)量發(fā)展的趨勢，十分明顯。實際上，以地方化債為切口，我們可以觀察到整個宏觀政策頂層設(shè)計的思路正在發(fā)生的變化。中國財政科學(xué)研究院研究員劉尚希告訴譚主，今年9月中央政治局會議以來，我們在宏觀政策方面推出的一系列措施，背后反映著兩個認(rèn)知的變化。第一，是對債務(wù)和風(fēng)險的認(rèn)識發(fā)生了變化，從強(qiáng)調(diào)存量債務(wù)的減少，轉(zhuǎn)向債務(wù)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。以往，有一種比較普遍的觀念把“債務(wù)”和“風(fēng)險”劃上了等號，認(rèn)為債務(wù)本身就是風(fēng)險，所以要減少債務(wù)的體量和規(guī)模。在9月底的中央政治局會議后宏觀政策的走向，則釋放了一個鮮明的信號：“風(fēng)險”本身是一個受復(fù)雜因素影響，會動態(tài)變化的概念，存量債務(wù)本身并不直接等同于風(fēng)險，只有在一定條件下才構(gòu)成風(fēng)險；防范和化解風(fēng)險，也不意味著只能通過減少當(dāng)期存量債務(wù)的方式進(jìn)行，而是可以通過置換、通過結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，來避免發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的可能性。而這背后，還有關(guān)于財政政策目標(biāo)的認(rèn)知在發(fā)生轉(zhuǎn)向——從過去更側(cè)重收支平衡，逐步轉(zhuǎn)向更關(guān)注財政的可持續(xù)性。財政收支平衡，不難理解，就是收入和支出基本相當(dāng)，比如堅持財政赤字率不能超過3%，強(qiáng)調(diào)的是一種靜態(tài)結(jié)果。那如何理解財政的可持續(xù)性？也很直接，就是要維持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長，才能維持財政收入的可持續(xù)增長。在財政收入能不斷增長的情況下，只要將利息支出控制在財政收入的合理比例之內(nèi)，就可以說是可持續(xù)的。這樣一來，財政政策目標(biāo)就從需要達(dá)成一個靜態(tài)的平衡，轉(zhuǎn)變?yōu)楦苯拥馗?jīng)濟(jì)增長相關(guān)聯(lián)，結(jié)果是大大拓展了財政政策的靈活性和發(fā)揮空間。而債務(wù)相應(yīng)的風(fēng)險，也可以在動態(tài)、發(fā)展的過程中實現(xiàn)有效管理。與此同時，也可以看到，在聚焦經(jīng)濟(jì)增長的統(tǒng)一邏輯下，我們的貨幣政策從資本端發(fā)力，財政政策從債務(wù)端發(fā)力，形成了更好的相互協(xié)調(diào)。“在發(fā)展中化債”的本質(zhì)，是在發(fā)展中化解風(fēng)險。所以，在政策“規(guī)?！币酝?，我們更需要看懂政策深層邏輯的變化，也就能發(fā)現(xiàn)，對于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中發(fā)生的新情況、新問題，我們一直在調(diào)整和創(chuàng)新思路，可以實現(xiàn)有效地應(yīng)對。實際上，隨著一系列政策的出臺，仍然有人會產(chǎn)生疑問，覺得政府投資、地方化債這些措施，好像距離每個人吃穿用度的日常生活，還有一定的距離，得到的反饋和感知好像也不直接，仍然對政策的效力產(chǎn)生疑問。要回答這個問題，需要看到，政策之間并不是相互孤立的，理解單個政策的作用，要放在整個政策結(jié)構(gòu)和體系下來看。比方說我們一直在提的有效需求不足的問題，就不是只靠一個領(lǐng)域的政策就能解決的。東方金誠首席宏觀分析師王青跟譚主分析，所謂的“有效需求”不足，其實主要是指改善型的消費(fèi)不足。因為人們吃穿用度的基礎(chǔ)消費(fèi)是相對固定的，改善型的消費(fèi)不足，本質(zhì)上還是需要通過發(fā)展才能不斷地解決。要實現(xiàn)這一點(diǎn)，一方面，需要精準(zhǔn)激活發(fā)展動力，更好地實現(xiàn)增收；另一方面，需要托底保障，提升基本公共服務(wù)的水平。這些，既需要政府找準(zhǔn)當(dāng)下投資的方向，又需要從長期著眼，進(jìn)一步全面深化改革，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)和社會運(yùn)行的結(jié)構(gòu)。舉例來說，解決有效需求不足問題，目前有一個非常有力的依托，就是新型城鎮(zhèn)化。短期看，今年10月份推出的一攬子增量政策中涉及的中央預(yù)算內(nèi)投資計劃就提到，明年要繼續(xù)發(fā)行超長期特別國債并優(yōu)化投向的領(lǐng)域——續(xù)建基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、地下管網(wǎng)建設(shè)、城市更新等。瞄準(zhǔn)新型城鎮(zhèn)化的投資方向，是非常明顯的，而投資只是解決問題的其中一環(huán)。今年7月，國務(wù)院還印發(fā)了《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》，涉及的就是更深層的結(jié)構(gòu)性問題。我國當(dāng)前按常住人口計算的城鎮(zhèn)化率已達(dá)66%，但按戶籍人口計算僅為48.3%，且與城鎮(zhèn)化相關(guān)的基本公共服務(wù)質(zhì)量和覆蓋面尚存顯著不足。要知道，教育、醫(yī)療、文化娛樂等領(lǐng)域的高質(zhì)量服務(wù)供給需要城鎮(zhèn)化達(dá)到一定密度，才能形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展能力，在實際操作中，這些服務(wù)往往因現(xiàn)行的戶籍制度限制，以及公共服務(wù)可及性差而難以全面落地，有需要的人難以觸及。而在今年七月新出臺的“行動計劃”中，明確了教育、醫(yī)療、社保等基本公共服務(wù)接下來“隨人不隨戶”的改革方向，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度。對于地方政府而言，人口聚集和城鎮(zhèn)化率的進(jìn)一步提升，無疑會釋放巨大的消費(fèi)潛力，不僅如此，聚集帶來的規(guī)模效應(yīng)，會攤薄地方政府在公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施上的投入成本。這對于地方政府和流動人口而言，不僅是一種雙贏，而且會形成正向的循環(huán)。觀察我們的政策思路，就會發(fā)現(xiàn)，任何一項看似只是所謂短期的激勵措施，其實都有著更深入結(jié)構(gòu)的改革措施與之銜接。事實上，整體中央財政的支出結(jié)構(gòu)，都已經(jīng)向這個方向做了很多鋪墊。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，近年來，我們的財政支出結(jié)構(gòu)已經(jīng)變得更加有針對性，定向投資綠色經(jīng)濟(jì)、民生領(lǐng)域、高技術(shù)等有利于民的行業(yè)。在去年的財政支出結(jié)構(gòu)中，社保就業(yè)、教育這類民生領(lǐng)域一直占據(jù)大頭。其中，社保就業(yè)、醫(yī)療的財政投入漲幅遠(yuǎn)超其他類目。把政策和投資投向社會民生領(lǐng)域，可以引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)更加均衡健康的增長。短期打開局面，為長期、根本的改善創(chuàng)造空間，這才是我們解決問題的完整思路。年末已至，輿論場都在討論明年經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展以及政策的力度、方向，這期間仍然充滿各種各樣的聲音，有樂觀，亦有憂慮。實際上，只要探討問題，我們就是不悲觀的。今年，中國能夠在困難中“沉著應(yīng)變、綜合施策”，保持了穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。明年，也將“高質(zhì)量完成‘十四五’規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)，為實現(xiàn)‘十五五’良好開局打牢基礎(chǔ)”。這，無疑是對中國經(jīng)濟(jì)“答卷”的最好注腳。
編輯：吳明富
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